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宋晓波:监察体制改革后基层案件审理工作面临的问题和对策研究

发布时间:2018年04月17日                   来 源:楚天风纪                  

随着监察体制改革的不断深化,纪检监察工作面临着多重身份角色的转变、接受多重监督的转变、担当多重责任的转变,基层案件审理工作也面临着新的问题和挑战,以法治思维和法治方式推进各项工作的标准越来越高。我们必须深入分析研究,切实转变审理理念和工作方式,不断提高审理工作水平,为严厉惩处腐败提供有力保障。

一、审理工作面临的问题和挑战

(一)监督对象呈“井喷式”,审理工作任务更加繁重。监察体制改革后,监督对象将面临“井喷式”增长,审理工作呈现“三多”。一是案件类型更多。监督对象由党员干部扩大到所有公职人员,包含了一般村干部和企事业管理人员等,对象类型增多;而且由以违纪问题为主,增加为既有违纪又有违法问题,特别是新增58种职务犯罪类型,纪法交叉问题更多呈现;同时随着纠正“四风”工作的深入推进,违纪类型也会增多。是调查程序更多。案件从线索处置到移送审理按照规定要经过13个主要程序,同时监委增加了12种调查措施,明确了同步录音录像等调查要求,案件移送审理后对程序审核要求更为严格。是处理方式更多。以往案件处理以纪律处分为主,今后既包括党纪处分、政务处分及诫勉谈话等,还包括对违法犯罪案件是否移送起诉作出决定。

(二)证据标准呈“闭合式”,实体审核与刑法标准趋于一致。监察体制改革后,纪委监委所办案件,特别是违法犯罪案件,实体审核与刑法标准趋于一致。一是以审判为中心的证据标准更高。要严格按照法律的标准来收集、审查证据,确保证据质量达到法院依法判决的证据标准和程序要求。二是违纪违法构成要件要求更高。不仅要严格审核证据的“三性”,还要审核主体、主观方面,客体、客观方面等构成要件,以及案件处理的法定情节和酌定情节。三是证明体系的要求更高。要排除一切合理怀疑,建立和形成牢固的证据链和证明体系,达到“案件事实清楚,证据确实充分”的要求。

(三)程序要求呈“苛刻式”,程序性审查要求的范围越来越广。程序与实体并重是案件质量的基础。今后对纪委监委查办的案件特别是职务犯罪案件程序性审查要求越来越严格。一是立案程序必须完备。按照规定,立案审查调查必须办理线索处置、初核、立案以及核实调查方案等报批程序,缺一不可。二是取证手续必须齐全。纪委9种审查措施和监委12种调查取证措施,必须严格履行报批手续。三是调查过程必须合法。审查谈话、重要的调查谈话和查封、扣押涉案财物等调查取证环节应当全程同步录音录像,真实记录调查主体、场所、时间、过程等信息,容不得半点瑕疵。四是程序审核必须严格。按照非法证据排除规则,对程序不齐、手续不全、收集证据的主体不合法以及场所、时间、过程不符合规定的,都要作为非法证据排除。

(四)审理环节呈“无缝式”,时间服从质量要求客观在基层落实难。一个案件从受理审理到处分执行、移送起诉,必经程序大约有10多个,环环相扣、案案相连,审理时间难以保证。一是提前介入审理时间短。《湖北省监察机关与人民检察院办理职务犯罪案件衔接办法(试行)》规定,监察委员会决定移送起诉的案件,应当在解除留置措施七日前向检察院移送。按照《监督执纪工作规则》,还必须提前给予党纪处分。审理工作只能采取提前介入的方式进行,一边审理一边完善证据,并在解除措施前完成审理的所有程序,留给审理的时间非常少。二是集体审议时间紧。一个案件需要经过室务会讨论、审理专题会审议、纪委监委集体研究,有的还要经市委常委会决定,这些审议程序常常需要在短时间内完成。三是处分执行占时长。处分后的执行程序及后续教育管理工作占审理工作的较大比重,在县市纪委审理人员有限的情况下,牵扯了审理人员大量精力,让审理案件的时间更加压缩。从2017年案件数量看,一个案件从审理到执行平均只有1-2天时间,审理质量和效率提出了严峻考验。

(五)监督倒逼呈“开放式”,审理工作肩负的责任越来越巨大。审理是案件的最后关口,特别是对职务犯罪案件审核把关,移送起诉后,至少要接受“三关”的监督考验,审理责任巨大。一要接受检察监督。在移送起诉后,经过检察院立案审查,全面审核案件材料,如果不合格就会被退回补充调查,甚至不起诉,造成错案。二要接受律师监督。在检察院对案件审查起诉之后,辩护律师及其他辩护人可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料,如果被查找到证据上的重大漏洞,就会使案件过不了起诉关。三要接受审判监督。在法院审理阶段,经过庭审,按照审判标准全面审理案件,如果被认定证据不合法或有重大瑕疵,就会造成定罪量刑出现重大偏差或错案。案件在审理阶段,只有几双眼睛审核;到了起诉阶段,将有众多双眼睛“找茬”,如果被挑出问题,造成严重后果,审理责任不可推卸。

(六)人员素质呈“差异式”,审理法治化进程的要求尤为紧迫当前改制转隶初期,审查调查及审理人员素质还存在一定差异,法治思维和法治方式还有待加强,审理法治化进程的要求尤为紧迫。一是审查调查人员能力有差异。面对新的形势,有的审查调查人员还不能适应,在案件调查取证方面,难以达到刑法要求的高标准。二是审理人员能力有差异。审理人员必须比审查调查人员有更高的要求,必须熟练掌握运用纪律和法律,把好案件质量关口。如果审理人员运用法律的能力不足,将直接影响审理质量。以我市案件审理室为例,现有审理人员4名,有1名转隶人员,对违纪案件的审理还需要进一步学习;有2名人员没有法律背景,需要补充法律知识。三是思维理念有差异。现阶段,长期从事纪检工作的同志知识面侧重于党纪政纪,更习惯于纪律思维,法治思维和理念还没有完全建立。

二、对策建议

面对新问题、新挑战,我们要不断转变思想理念,建立健全工作机制,改进工作方式方法,着力推进审理工作高质量有序开展。

(一)推进以审理为中心的办案理念转变。审查调查质量决定审理质量,决定案件质量。审查调查必须全面转变理念,坚持以审理为中心,按照审理的标准开展调查取证工作。一是严格执行规定程序。按照国家监察法和监督执纪工作规则等规定,进一步细化和规范审查调查程序,在审查调查过程中严格执行法定程序,遵守法定时限,确保程序与实体并重,在程序上不出差错。二是统一证据标准。按照最高人民法院、最高人民检察院等《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,借鉴检察院、法院的审查审理标准,制定纪委监委审查调查取证和审理证据的具体执行标准、注意事项,形成监委对犯罪案件的审理方式和标准。三是全程审理把关。建立审查调查部门自查自审机制,在案件审查调查后,以审理的标准全面梳理证据,及时补充完善证据;审理部门全程及时指导把关,关口前移,督促和指导审查调查部门高质量收集证据四是加强顶层设计。我国没有判例法,但可以参照判例法,归纳典型案例指导基层查办案件。对一些模糊的、新型的犯罪,在严谨细致的前提下,及时向上反映,大胆指导调查审查工作。

(二)推进以质量为根本的审理机制建立。坚持时间服从质量,把质量放在首位。进一步建立健全审理工作机制,切实保障案件审理质量。一是完善审核把关机制。在分组审理、集体审议的基础上,建立复审机制,对有疑问的案件,组织人员交换复审;建立外部协助机制,对职务犯罪案件,根据需要协调检察院、法院介入协助审核。二是完善提前介入审理机制。对提前介入审理后,研究处理和移送起诉前,正式移送审理作出明确规定,要规定调查组在解除留置措施前适当时间完成调查所有程序,留出更多时间移送审理。三是完善质量管控机制。进一步细化案件质量标准,对案件的程序、形式、文书、证据等方面进行细化规范,明确违法犯罪案件移送、卷宗装订和证据内容等标准;梳理办案文书,统一制式,制定模板,让“生手也能上路”,确保不在文书上出纰漏,不给检法和律师在文书上找问题的机会;制定质量问题补救机制,发挥审理倒逼作用,研究制定问题解决办法,发现问题及时解决,全面加强案件质量管控。

(三)推进以效率为保证的审理流程优化。在案件数量大幅增长的形势下,必须提高审理效率,优化审理流程,保证审理工作顺利进行。一是探索分类审理制度将案件分为违纪、违法、犯罪等类型,分别制定针对性、优化性的审理模式。二是探索协作审理制度。从派驻纪检组及乡镇纪委筛选人员建立审理人员库,对派驻纪检组和乡镇纪委的一般违纪案件,从审理人员库中抽选人员交叉审理,既提高审理效率,又增强审理调查人员能力三是探索审执分离制度建立处分执行与审理分离机制,由专人负责处分执行及后续日常教育管理等程序性工作,让审理人员集中更多精力审理案件,专注证据审核和定性量纪,既有利于提高审理质量和效率,也有利于处分执行的效果和效率。四是探索建立电脑管理系统。对审理案件实行电子化管理,推进程序和质量标准化、格式化,提升审理工作处理效率,强化案件统计分析。

(四)推进以能力为基础的审理队伍建设。审理人员的综合能力是做好案件审理的重要基础,在纪律审理与法律审理的双重要求下,必须高度重视审理队伍的建设。一是配齐配强审理人员。在案多人少的现实情况下,增加审理人员的职数,优化办案人员与审理人员配比。从长远看,对新进审理人员应该明确法律专业条件,让人员素质更加专业化。二是增强运用纪法能力。针对转隶整合后审理人员纪法知识不平衡的情况,有针对性地组织开展纪律和法律的系统学习,邀请相关执纪审查审理、职务犯罪调查和刑事审判的专家现场授课,经常结合案例加强业务学习讨论,互相学习,补齐短板,共同提高能力,做到既懂纪律又懂法律。三是提升队伍综合素质。改制后,监察机关也是政治机关。要始终把审理工作作为一项政治工作来看待,强化“四个意识”,提高政治站位,增强政治敏感性,学会从政治的角度开展审理工作。还要强化综合能力,不仅会审案件,还要注重加强疑难典型案例和突出问题的研究分析,形成成果,切实发挥审理实效。

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